槐荫区人民政府办公室关于印发槐荫区政府性债务风险应急处置预案的通知
发布时间: 2018-06-15
 

槐政办发〔2018〕1号

 

各街道办事处,区政府各部门:

《槐荫区政府性债务风险应急处置预案》已经区政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。

 

 

槐荫区人民政府办公室

2018年6月15日

 

 

槐荫区政府性债务风险应急处置预案

 

1  总则

1.1  编制目的

1.2  工作原则

1.3  编制依据

1.4  适用范围

2  组织指挥体系及职责

2.1  应急组织机构

2.2  领导小组职责

2.3  领导小组成员单位职责

3  预警和预防机制

3.1  预警监测

3.2  信息报告

3.3  分类处置

3.4  债务风险事件级别

4  应急响应

4.1  分级响应和应急处置

4.2  政府财政应急处置计划

4.3  舆论引导

4.4  应急终止

5  后期处置

5.1  债务风险事件应急处置记录及总结

5.2  评估分析

6  保障措施

6.1  通信保障

6.2  人力保障

6.3  资源保障

6.4  安全保障

6.5  技术储备与保障

6.6  责任追究

7  附则

7.1  预案管理

7.2  预案解释

7.3  预案实施时间


1  总则

1.1  编制目的

加快构建我区政府性债务风险防控体系,建立健全风险应急处置工作机制,坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置,牢牢守住本地区不发生系统性风险的底线,切实防范和化解财政金融风险,维护全区经济安全和社会稳定。

1.2  工作原则

 1.2.1  分级负责

区政府对全区政府性债务风险应急处置负总责。

区财政部门是全区政府性债务风险应急处置牵头管理部门。举借政府性债务或使用政府性债务资金的有关单位是政府性债务风险防控的责任主体。区审计、金融监管等部门按照职责分工加强对政府性债务的监管。

1.2.2  及时应对

各级各有关部门应当坚持预防为主、预防和应急处置相结合,加强对政府性债务风险的动态监控,及时排查风险隐患,妥善处置风险事件。

1.2.3  依法处置

政府性债务风险事件应急处置应当依法合规,尊重市场化原则,充分考虑并维护好各方合法权益。

1.3  编制依据

《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发<地方政府性债务风险分类处置指南>的通知》(财预〔2016〕152号)、《山东省突发事件应对条例》、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(鲁政发〔2014〕23号)、《山东省人民政府关于印发山东省突发事件总体应急预案的通知》(鲁政发〔2012〕5号)、《山东省人民政府办公厅关于印发山东省政府性债务风险应急处置预案的通知》(鲁政办字〔2017〕41号)、《济南市人民政府关于印发济南市突发事件总体应急预案的通知》(济政发〔2016〕13号)、《济南市人民政府办公厅关于规范政府性债务管理的意见》(济政办发〔2014〕13号)、《济南市人民政府办公厅关于印发济南市政府性债务风险应急处置预案的通知》(济政办字〔2017〕56号)。

1.4  适用范围

本预案所称政府性债务风险事件,是指区政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息,或者无力履行政府或有债务法定代偿责任,容易引发财政金融风险,需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务,是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务,包括存量政府债务和存量或有债务。

2  组织指挥体系及职责

2.1  应急组织机构

区政府设立政府性债务管理领导小组(以下简称债务管理领导小组),作为非常设机构,负责领导全区政府性债务日常管理工作。当出现政府性债务风险事件时,债务管理领导小组根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组(以下简称债务应急领导小组),负责组织、协调、指挥政府性债务风险事件应对工作。

债务管理领导小组(债务应急领导小组)由区政府主要负责人任组长,成员单位包括发改、财政、公安、审计、宣传、信访、法制和地方金融监管等部门,根据工作需要可以适时调整成员单位。

2.2  领导小组职责

决定启动、终止本预案应急响应;统一领导、指挥政府性债务风险事件应急处置工作;分析、研究政府性债务风险的有关信息,制订应急措施;负责应急处置预案报告、总结、评估等后期处置工作。

 2.3  领导小组成员单位职责

2.3.1 财政部门是政府性债务的归口管理部门,承担本级债务管理领导小组(债务应急领导小组)办公室职能,负责债务风险日常监控和定期报告,组织提出债务风险应急措施方案。

2.3.2  债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体,负责定期梳理本行业政府性债务风险情况,督促举借债务或使用债务资金的有关单位制定本单位债务风险应急预案;当出现债务风险事件时,落实债务还款资金安排,及时向债务应急领导小组报告。

2.3.3  发改部门负责评估本地区投资计划和项目,根据应急需要调整投资计划,牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

2.3.4  审计部门负责对政府性债务风险事件开展审计,明确有关单位和人员的责任。

2.3.5 地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融组织配合开展政府性债务风险处置工作,协调查处非法集资;负责协调银保监、证监等部门分别指导银行、证券、保险等金融机构做好风险防控,配合开展风险处置工作,牵头做好银行贷款、信托等有关风险处置工作。

2.3.6  宣传部门根据政府性债务风险的严重程度正确引导舆论,加强媒体舆情管控与引导。

2.3.7  信访部门负责协调做好涉及政府性债务风险的信访接待工作,维护信访秩序。

2.3.8  法制部门负责研究处置过程中涉及的法律问题,对提出的有关措施、办法进行合法性审查。

2.3.9  公安部门依法参与政府性债务风险事件应急处置工作,维护政府性债务风险发生地社会秩序以及涉及政府性债务的银行间债券市场秩序,发现涉嫌犯罪的,对有关人员的违法行为立案侦查,并相应采取必要的强制措施。

2.3.10  其他部门(单位)负责本部门(单位)职责范围内债务风险管理和防范工作,落实政府性债务偿还化解责任。

3  预警和预防机制

3.1  预警监测

区财政部门按照上级财政部门相关规定,做好本地区政府性债务风险评估、预警及风险隐患排查工作,做到风险早发现、早报告、早处置。

区政府及区财政部门应当将区政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,防范财政风险。

3.2  信息报告

区政府及其部门应当建立政府性债务风险事件报告制度,发现问题及时报告,不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

3.2.1  政府债务风险事件报告

区政府预计无法按期足额支付到期政府债务本息的,应当提前2个月以上向市政府报告,并抄送市财政部门。发生突发或重大情况,区政府在报告市政府的同时,可以直接向省政府报告,并同时抄送省、市财政部门。

3.2.2  或有债务风险事件报告

有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的,应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告,经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后,由区政府向市政府报告,并抄送市财政局。遇突发或重大事件,区政府在报告市政府的同时,可以直接向省政府报告,并同时抄送省、市财政部门。

3.2.3  报告内容

包括预计发生违约的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息,风险发生原因,事态发展趋势,可能造成的损失,已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4  报告方式

一般采取书面报告形式。紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.3  分类处置

3.3.1  地方政府债券

对地方政府债券,区政府根据实际举借数额,依法承担偿还责任。

3.3.2  非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务,经区政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致,可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理:

(1)债权人同意在规定期限内置换为政府债券的,区政府不得拒绝相关偿还义务转移,并应承担全部偿还责任。区政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金,偿还到期政府债务本息。

(2)债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,对应的政府债务限额由市政府统一收回。区政府作为出资人,在出资范围内承担有限责任。

3.3.3  存量或有债务

(1)存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定,除外国政府和国际金融组织贷款外,区政府及其部门出具的担保合同无效,区政府及其部门对其不承担偿债责任,仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的,以担保额为限。

具体责任金额由区政府、债权人、债务人依据上述规定,参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

(2)存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务,区政府可以根据具体情况实施救助,但保留对债务人的追偿权。

3.3.4  新发生的违法违规担保债务

对2014年修订的《中华人民共和国预算法》施行以后政府违法违规提供担保承诺的债务,在依法界定责任的基础上,参照3.3.3第(1)项依法处理。

3.3.5  其他事项

政府性债务风险分类处置的具体办法按照《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)规定执行。

3.4  债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)三个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时,按照较高一级处置,防止风险扩散;当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时,按照升级后的级别处置。

政府性债务风险事件监测主体为区政府。

3.4.1  Ⅳ级(一般)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成群体性事件;

(2)区政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

3.4.2  Ⅲ级(较大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)区政府债务本金违约金额占同期本地政府债务应偿本金1%以上(未达到5%),或者利息违约金额占同期应付利息1%以上(未达到5%);

(2)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成较大群体性事件;

(3)区政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

3.4.3  Ⅱ级(重大)债务风险事件,是指出现下列情形之一:

(1)区政府债务本金违约金额占同期本地政府债务应偿本金5%以上(未达到10%),或者利息违约金额占同期应付利息5%以上(未达到10%);

(2)因到期政府债务违约,或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,造成重大群体性事件;

(3)区政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

4  应急响应

4.1  分级响应和应急处置

区政府对其举借的政府债务承担偿还责任。区政府要全面加强政府性债务日常风险管理,按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》,妥善处理政府性债务偿还问题。同时,要加强财政资金流动性管理,避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的,根据债务风险等级,相应及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1  Ⅳ级(一般)债务风险事件应急响应

(1)区债务管理领导小组应当转为区债务应急领导小组,对风险事件进行研判,查找原因,明确责任,立足自身化解债务风险。

①以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下,可以采取控制项目规模、调减投资计划、压缩财政一般性支出、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还,必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的政府或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

②以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务,因政府性基金收入不足造成债务违约的,在保障部门基本运转和履职需要的前提下,应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的政府或有债务,政府无力承担相应责任时,也按照上述原则处理。

③因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换,导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的,原有债权债务关系不变,由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还,可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产,政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务,也按照上述原则处理。

④区政府出现债务风险事件后,在恢复正常偿债能力前,除国务院、省、市确定的重点项目外,原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的,可以暂停建设,腾出资金依法用于偿债。

(2)区债务管理领导小组或区债务应急领导小组认为确有必要时,可以启动财政应急处置计划。区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的,区债务管理领导小组或区债务应急领导小组必须启动财政应急处置计划。

(3)区政府应当将债务风险应急处置情况向市政府报备,并抄送市财政局。

4.1.2  Ⅲ级(较大)债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

(1)区债务管理领导小组应当转为区债务应急领导小组,将债务风险情况和应急处置方案专题向市债务应急管理领导小组报告。

(2)区政府偿还省政府代发的到期地方政府债券(包括一般债券和专项债券)有困难的,可以申请由市级财政先行代垫偿还,事后扣回。

(3)区政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报市政府,并抄送市财政局。

4.1.3  Ⅱ级(重大)债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外,还应当采取以下升级应对措施:

(1)区政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口并且影响政府正常运转或经济社会稳定的,应当及时向市债务应急领导小组报告有关情况,主要包括债务风险情况说明、区政府应急方案及已采取的应急措施、需市政府帮助解决的事项等。

(2)区债务应急领导小组督促落实债务风险应急处置措施,跟踪债务风险化解情况。

4.2  政府财政应急处置计划

实施政府财政应急处置计划必须依法履行相关程序,保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出,不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。要加强与金融机构的沟通,确保与金融政策相协调。财政应急处置计划包括但不限于以下内容:

(1)拓宽财源渠道。依法加强税收征管,加大清缴欠税欠费力度,确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度,增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外,可以暂停其他财税优惠政策,待风险解除后再行恢复。

(2)优化支出结构。财政应急处置期内,除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外,视债务风险事件等级,区本级其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目;不得设立各类需要政府出资的投资基金等,已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零支出”,大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员,必要时采取核减机构编制、人员等措施;暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策,压减直至取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准,优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策,地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

(3)处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等,结合市场情况予以变现,多渠道筹集资金偿还债务。

(4)申请临时周转资金。采取上述措施后,如区级财政收支仍难以平衡的,可以向市政府申请临时周转资金。财政应急处置计划实施结束后,市政府可收回相关周转资金。

(5)加强预算审查。实施财政应急处置计划后,区政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项,在依法报区人民代表大会或其常务委员会审查批准的同时,必须报市政府备案。

(6)改进财政管理。区政府按规定实施中期财政规划管理,妥善安排财政收支预算,严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

4.3  舆论引导

根据处置债务风险事件的需要,启动应急响应的区债务应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情,健全新闻发布制度,指定专门的新闻发言人,统一对外发布信息,正确引导舆论。

4.4  应急终止

政府性债务风险得到缓解、控制,政府实现财政应急处置目标,经上级政府债务管理领导小组或债务应急领导小组同意,终止应急措施。

5  后期处置

5.1  债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中,区债务应急领导小组应当详尽、具体、准确地做好工作记录,及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后,区政府要及时形成书面总结,向区人民代表大会常务委员会和上级人民政府报告,并抄送上级财政部门。

5.2  评估分析

债务风险事件应急处置结束后,区政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括:债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。根据评估结果,区政府及时总结经验教训,改进完善应急处置预案。

6  保障措施

6.1  通信保障

区债务应急领导小组要建立联络员制度,各成员单位应当指定1名联络员,提供单位地址、办公电话、手机、传真、电子邮箱等多种联系方式,确保应急响应启动后应急指挥联络畅通。

6.2  人力保障

要加强政府性债务管理队伍建设,提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。启动应急响应后,区债务应急领导小组应当部署有关部门安排人员具体落实相关工作。

6.3  资源保障

要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源,为偿还债务提供必要保障。

6.4  安全保障

应急处置过程中,对可能影响公共安全和社会稳定的事件,要提前防范、及时控制、妥善处理;遵守保密规定,对涉密信息要加强管理,严格控制知悉范围。

6.5  技术储备与保障

区债务应急领导小组可以根据需要建立咨询机制,抽调有关专业人员组成债务风险事件应急专家组,参加应急处置工作,提供技术、法律等方面支持。

6.6  责任追究

6.6.1  违法违规责任范围

(1)违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为:

政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额;

政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务,包括但不限于通过企事业单位举借政府债务;

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源;

政府或其部门违反法律规定,为单位和个人的债务提供担保;

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出;

增加举借政府债务未列入预算调整方案报区人民代表大会常务委员会批准;

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开;

其他违反法律规定的行为。

(2)违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(鲁政发〔2014〕23号)、《济南市人民政府办公厅关于规范政府性债务管理的意见》(济政办发〔2014〕13号)等有关政策规定的下列行为:

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务;

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途;

政府及其部门恶意逃废债务;

政府及其部门以直接或间接吸收公众资金等方式违规集资;

债务风险发生后,隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况;

其他违反政策规定的行为。

6.6.2  追究机制响应

发生Ⅳ级以上政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,依法对相关责任人员进行行政问责;金融监管部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3  责任追究程序

(1)区债务应急领导小组应组织有关部门,对发生的政府性债务风险开展专项调查或专项审计,核实认定债务风险责任,提出处理意见,形成调查或审计报告,报区政府审定。

(2)有关任免机关、监察机关、金融监管根据有关责任认定情况,依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究;对涉嫌犯罪的,移交司法机关进行处理。

7  附则

7.1  预案管理

本预案实施后,由区财政局会同有关部门加强业务培训指导,并根据实施情况适时进行修订完善。

7.2  预案解释

本预案由区财政局负责解释。

7.3  预案实施时间

本预案自印发之日起施行。

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